以下文章来源于政治科学研究

摘　要

进入新时代以来，国家资源、任务与监督密集向基层社会强力输送。为了回应基层治理的需求，基层政府出现了中心工作下沉的新变化。与中心工作制相比，中心工作下沉中的权力配置、组织结构、动员机制与考评机制等都发生了相当的变化，其结果是从科层动员机制发展成为科层动员与社会动员的复合机制。基层政府中心工作下沉的新变化，展现了新时代以来基层政府面对组织任务与组织资源张力情况下的主动调适与机制创新。基层政府希冀通过动员和整合乡村资源来回应国家政权建设的历史进程，完成国家渗透的任务。然而，中心工作下沉也导致了基层形式主义的意外后果，出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式任务与责任转移、“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。

关键词

基层治理；中心工作；治理结构；国家政权建设；形式主义

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成，也是中国式现代化的题中之义。在基层治理领域，中心工作制是基层政府党政体制领导和介入治理事务的主要机制，即通过高度动员在一个时期内集中资源解决某一方面的重点问题。中心工作制较为有效地解决了基层政府任务与资源的张力，在市场转型后逐渐成为基层政府特别是乡镇政府进行政府治理的制度性和常态化工具，是具有中国特色的治理机制。

进入新时代以来，伴随国家资源、任务与监督向基层乡村社会的多重强力输送，基层政府面临比以往更加繁重多样的治理任务、更加刚性的考核要求。在此背景下，为了回应基层治理的需求，中心工作制会发生什么新的变化呢？有研究指出，当前县职能部门通过将部门常规业务工作转换成基层党委的中心工作,从而强化了县域治理内职能部门的统筹领导权，形成了部门工作“中心化”的新现象。如果说部门工作“中心化”是当前县职能部门在横向上对中心工作制进行的改变，那么在田野调研中我们还发现，基层政府在纵向上存在一种中心工作下沉的新变化。中心工作下沉到底是什么？形成逻辑何在？又会带来什么影响呢？也就是说，本文提出的问题是：当前作为重要基层治理机制的中心工作制发生了哪些新变化，又会产生何种后果？

二、文献脉络与分析框架

（一）关于中心工作制的已有研究

1.中心工作制的概念。

第一，中心工作区别于部门工作和常规工作。一方面，中心工作不同于部门工作。有学者认为中心工作与各个站办的部门业务有所不同，前者属于乡镇党委需要统一意志、调动全部党政力量才能完成的工作。另一方面，中心工作也不同于政府常规工作。中心工作是基层政府围绕上级政府布置的各种任务而展开的各种阶段性工作，基层政府必须完成这些工作，且都配备相应的考核和检查。第二，中心工作制的核心机制是党政体系结构中的政治动员。中国基层政府组织受到党政体制的深刻影响，设定中心工作是在党政部门中实现党的领导和基层主要领导个人意志的重要方式。因此，中心工作制的驱动力在于“政治化”,即上级政府为了完成某些重要任务，会将一些部门任务确定为政治任务，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。这个过程常伴随着基层政府内部复杂的组织运转模式的调整，通常需要通过政治动员、组织协调、激励强化等方式，使基层治理体系达到高压与动员状态。

2.中心工作制的形成原因。

第一，体制压力下基层政府治理任务与治理资源的结构性矛盾是中心工作制产生的直接原因。体制压力构成了中国基层政府尤其是乡镇政府的基本制度环境。在体制压力下，上级政府主要采取任务数量化分解的管理方式和物质化的评价体系，迫使资源匮乏的乡镇政府将常规性工作升级为中心工作，进而通过运动的方式推行中心工作，以完成所规划的任务。也就是说，体制压力下基层政府不得不频繁使用中心工作制进行科层动员与整合来克服治理任务膨胀与治理资源有限的深刻紧张。第二，中国党政体制是中心工作制得以运行的根本保障。中心工作制得以运行的根本保证是党在国家治理体系和治理结构中的独特作用。党委根据轻重缓急将一些重要的治理需求转变为中心工作，然后动员集中科层组织资源去完成，体现了中国体制“集中力量办大事”的逻辑。

3.中心工作制的功能。

第一，保证基层政府在治理任务与资源高度紧张前提下的有效治理。一方面，中心工作制通过“政治化”突出了基层政府要承担的主要责任，推动了一些重要问题和难题的有效解决，保证了基层政府治理事项的基本实现。另一方面，通过将部门工作上升为中心工作，基层政府实现了对整个官僚组织及其成员的动员，再借用官僚组织的绩效考评体系对中心工作的实施情况进行监督、检查和考核，推动基层社会的有效治理。第二，推动国家政策和意志在基层的有效执行。基层政府是国家政策的具体执行者，国家通过设定基层治理的优先议题来调整和规范基层政府对于国家政策和意志的执行活动。在县域治理实践中，以党委为主体的政治机制依托中心工作制实现了重构科层结构、整合科层资源的目的，从而形成了政治统合制，成为理解我国经济社会发展机制的一种新路径。

4.中心工作制的意外结果。

基层政府虽然能够利用中心工作制在短期内克服治理任务—资源的高度紧张，有效完成国家和上级政府交代的治理任务，然而却造成了意外后果。第一，基层政府越来越“对上不对下”,忽视群众真实需求。中心工作制虽然能够帮助基层政府“集中精力办大事”,实现“强治理”,但是却容易忽视基层民众所需要的“小事”,导致基层政府的“弱治理”状态，从而造成民众对基层政府的不满,并反过来导致国家规范化目标的消解。第二，导致基层干部行为模式发生变化。有研究指出，在中心工作制频繁的政治动员和任务加码中，当前基层干部一定程度上存在着不求有功、但求无过的“不出事”思维，其行为逻辑也发生着从邀功到避责、从揽政到懒政的转变。第三，重构基层条块关系，损害基层自治能力。伴随着部门工作“中心化”机制的扩张，县职能部门取得对于乡镇政府的统筹领导权，强化了对乡镇政府的支配，导致县域条块关系的重构，引发县域治理陷入“强统筹—弱自主”的困境，损害了基层的基础治理能力,从而出现“疲态治理”的局面。

总而言之，已有研究对中心工作制进行了大量探索，取得了丰硕的成果。这些研究普遍认为，中心工作制是具有中国特色的基层治理机制，在党委的领导下，基层政府尤其是乡镇政府通过中心工作制实现科层组织的动员与整合，在很大程度上缓和了基层治理任务与治理资源的结构性矛盾，保证了国家和上级政策在基层社会的有效执行。但是，作为一种科层动员机制的中心工作制的频繁启动，也导致了基层政府越来越忽视群众真实需求，引发基层干部行为异化，损害基层治理能力。

然而，这些研究也存在一定的不足。一方面，已有研究将中心工作制界定为基层政府的科层动员机制，往往只在科层组织内部讨论中心工作制的生成机制、执行过程与实践效果，忽视了中心工作制向科层外部的延伸，没有关注科层制与乡村社会的互动过程及二者之间的相互作用关系。众所周知，基层政府尤其是乡镇政府作为国家与社会相互联系、彼此作用的衔接点，其治理机制必然会对乡村社会产生深刻影响并受到后者的反作用。另一方面，伴随着近年来国家权力与资源的介入，基层简约治理逐渐走向过密治理,为了应对日益密集的基层治理需求，中心工作制在实践层面已突破科层动员机制的范畴呈现出新的发展变化，而目前的研究对其尚缺乏足够的关注与解释力。

（二）分析框架的提出

中心工作制，不仅是基层政府克服治理任务与治理资源紧张的高效手段，同时也是一定时期内国家治理偏好在基层的体现，展现了国家对乡村社会的选择性支配，反映了国家政权建设的历史自觉性。党的十八大以来，伴随国家新一轮政权建设的开展，基层政府尤其是乡镇政府在使用中心工作制时有意识地进行主动改造以回应国家政权建设要求，从而出现了中心工作下沉的新变化。中心工作下沉是对中心工作制的机制与要素进行改造与扩张，将其引入乡村社会的范畴。与中心工作制相比，中心工作下沉中的权力配置、组织结构、动员机制与考评机制等都发生了相当的变化，其运作已不再局限于乡镇党政结构之内，而是出现了国家向乡村社会的有意识外溢和渗透，向下延展扩张到村组治理层面的新变化。中心工作下沉，指的是中心工作制突破乡镇党政结构束缚，扩张到乡村社会层面的新发展，其结果是从政府内部的科层动员机制发展成为科层动员与社会动员的复合机制。

中心工作下沉相较于中心工作制，有着明显的区别。如图1所示，第一，中心工作制是基层政府内部的科层动员机制，乡镇政府通过科层动员，将中心任务包干给乡镇干部并对其进行考核；而中心工作下沉则是将科层动员扩张到社会动员的范畴，是乡镇干部对村组的动员、包干和考核。第二，中心工作制是基层政府科层组织体系的横向扩展与整合，而中心工作下沉则是组织体系的纵向垂直扩张与渗透。第三，中心工作制是科层体制内部的整合与汇聚机制，而中心工作下沉则侧重于国家与社会之间的动员与整合关系。

可见，中心工作下沉的生成逻辑、运行机制已与中心工作制有着很大不同。新时代以来国家希望通过中心工作下沉穿透基层社会阻隔，从而实现对乡村社会信息的准确汲取和资源的高效输送与分配，推动乡村振兴和基层治理转型。然而，当中心工作下沉与乡村社会场景遭遇时，又面临相互拉扯和抵牾的挑战，从而产生形式主义的意外结果。

三、中心工作下沉的组织结构与运行机制

本文选择S镇养老保险进村核查的中心工作为案例，从中我们可以看出乡镇政府完成中心工作的机制与过程，这是观察当前基层政府中心工作下沉的较好契机。本部分我们将以S镇养老保险进村核查为案例，对新时代以来乡镇政府中心工作下沉机制进行展现。

（一）S镇养老保险核查：临时性的中心任务

S镇位于华中地区，是一个典型的农业镇，户籍人口4.2万，其中外出务工人口1.9万。S镇在中西部地区具有一定的代表性。2021年，S镇所在的H省发生了公职人员非法套取、侵占养老金的窝案，数额巨大，引起省委省政府高度重视，要求在全省范围内立即开展养老保险摸底工作。养老保险核查，是对居民的养老保险情况进行入户核查和数据统计，其目的是要掌握养老保险参保和持卡情况、领取养老保险待遇人员生存情况，从而堵住养老保险发放漏洞，维护社保基金安全。

S镇养老保险进村核查开始于2021年7月末的一个周五，于周日傍晚基本结束。在此过程中，S镇使用中心工作下沉的机制来完成此次中心任务。S镇几乎所有的党政干部、临聘人员和村组干部都被动员起来进村核查。需要特别强调的是，这种动员参与并不是临时形成的，而是S镇针对中心工作的常态化制度安排。按照乡镇领导包村制度进行人员调配，乡镇领导带领分管站办的干部进村核查，并将村组干部纳入动员链条之中，从而实现中心工作下沉。事实上，对于S镇而言，只要是进村完成上级政府下发的中心任务，就会采取中心工作下沉的机制。因此，通过中心工作下沉的方式对中心任务加以完成，已成为近年来S镇开展工作的新变化。

中心任务分为长期性中心任务、阶段性中心任务和临时性中心任务,养老保险核查属于临时性的中心任务。之所以选择养老保险核查作为本文的研究案例，主要有两点考虑：第一，与植树造林、招商引资和社会综合治理等长期性的中心工作不同，养老保险核查具有突然性、紧迫性的特点，更能真实生动地反映出新时代以来乡镇政府承接上级任务时的状态和乡镇开展中心工作下沉的运行过程。第二，与环保迎检等临时性的中心任务不同，养老保险核查需要走家入户逐一进行信息汲取和筛选，需要基层政府与乡村社会发生广泛交集，更有利于体现国家希冀中心工作下沉发展基础性权力的意图，也更便于观察其影响与结果。因此，本案例具有相当的典型性。

笔者在S镇调研期间，以资料员的身份参与了进村核查的全过程。本文的资料来源于笔者于2021年6月到10月在S镇的田野调查，主要包括对S镇干部和村干部的深度访谈，以及在参与式观察基础上撰写的调研日志。

（二）S镇中心工作下沉的组织结构

第一，非均衡的权力配置。

在中心工作制中，乡镇党委通过包干制度将中心任务发包给乡镇干部。包干制度来源于行政发包制的概念。行政发包制指的是上级政府将区域内的各项治理任务以发包制的形式逐级发放给下级政府，这种层层发包的制度形态构成了中国“上下分治”的特殊稳定类型，处理了统一体制与有效治理之间的紧张。如果说行政发包制指涉的是科层组织内部的上下级关系，那么包干制度则是科层组织内部的横向部门之间的任务分配关系。基层政府将中心工作发包给党政机构内的领导干部以及部分普通干部，由其包干负责特定区域或对象的工作落实过程，承担相应的考核责任，并获得一定的奖惩。包干制度是中心工作在基层治理中化繁为简、顺利完成的具体操作机制。在发包—承包关系中，乡镇党委拥有正式的权威和剩余控制权，而承包中心工作的乡镇干部则拥有具体的执行权，这是一种直接的委托代理关系。

在中心工作下沉中，传统的包干制突破乡镇科层组织束缚，造成非平衡的权力配置。相对于乡镇党委，乡镇领导干部是中心工作的承包者。同时，乡镇领导干部还将村庄中心工作的实际执行和决策权发包给村组干部而具有发包者角色，其结果是形成“乡镇领导干部包村”的制度实践。“乡镇领导干部包村”产生了非均衡的权力配置关系。一方面，由于多重委托代理关系的存在，作为乡镇中心工作最初发包方的乡镇党委，客观上将对作为实际承包方的村组干部的监督权、指导权与干预权交给了乡镇领导干部。另一方面，作为中心工作实际承包方的村组干部却并没有被赋予充分的权力与资源去完成中心工作，这些权力与资源绝大多数为乡镇领导干部所掌握。因此，我们看到“乡镇领导干部包村”将权力与资源、监督与干预权力都集中于乡镇领导干部一方，作为中心工作实际承包方的村组干部却缺乏足够的资源完成任务，形成了非均衡的权力配置关系，即“权力—责任”和“任务—资源”的错配。

第二，延伸化的组织结构。

在组织结构上，过往乡镇政府普遍使用包干制度将中心工作发包给乡镇干部，由其负责具体的村庄，从而形成“乡镇领导包片—办点领导包村”之间的组织结构。也就是说，在过往的中心工作制中，其组织结构限定在乡镇科层组织内部。

然而在中心工作下沉机制下，其组织结构突破乡镇科层组织的约束，进一步延伸扩展到村组范畴，形成“乡镇领导包片—办点领导包村—村干部包组—组长包户”的向乡村延伸的链条化结构。由S镇主要领导包片，其他领导包村，站所工作人员担任资料员，并按照“1名包片领导+1名办点领导+2名资料员”的安排，全镇养老保险核查工作进一步分解为4个片、14个办点，每个办点领导负责1个村（社区）的核查工作。也就是说，1名包片领导具体承担1个村（社区）的核查业务，并对所包片的其他村（社区）有指导和督促的责任。1名办点领导负责1个村（社区）的核查工作，按时向包片领导汇报工作进展。每个办点都配备了2名资料员，任务是将入户核查整理的统计数据汇入电子表格。

在实际核查工作中，为了快速搜集到全面而准确的信息，村“两委”干部、小组长也被纳入包干制度之内，形成“乡镇领导包片—办点领导包村—村干部包组—组长包户”的特殊结构，包干制度得以延伸化。一方面，村干部和小组长是乡镇干部任务包干的对象和任务的接收者。另一方面，村干部也是本村本组的核查任务的发包者。他们将核查任务进行分解、包干，即村干部将任务分解给各小组长，由后者负责本组范围内人员的核查工作。可见，在中心工作下沉中，村组干部也被纳入包干链条中，包干制度得以向乡村社会延伸。

（三）S镇中心工作下沉的运行机制

第一，下沉式的动员机制。

中心工作制的核心要义在于其特有的动员机制。这种动员机制打破了乡镇政府在韦伯意义上的科层制结构的一般原则，即清晰的岗位人员分工、多样的部门职责划分、固定的权力结构。通过动员打破科层部门限制，集中全部人员用于完成某项突出紧要的治理事务，是基层政府顺利开展中心工作制的关键。在过往的中心工作机制中，乡镇政府动员的对象主要是乡镇政府内部各个站办的干部，而村组干部并未纳入其中。

然而，在中心工作下沉机制下，动员对象由乡镇干部扩展到村组干部，出现了下沉式动员机制的新变化。这种新变化体现在动员会议从准备到召开的全过程。在接到县职能部门下发的社保核查任务后，S镇准备在周五一大早就召开全镇动员大会。在会议召开前的周四，S镇党政办公室主任就在全镇村干部微信群里，通知各个村（社区）的干部和组长都要参加第二天的会议，会上会有重要任务安排。在会议召开的周五早上，笔者观察到除了S镇干部之外，各村（社区）“两委”干部甚至小组长几乎都早早过来参会了。开会前，每个村组干部都领到了一份任务传达书和社保核查操作手册，村组干部并不觉得诧异，而是视为正当。在与诸多村干部的聊天中，他们绝大多数认为“村就是镇上的下级单位”“镇上的活都是我们在完成”,将自己定义为“为政府‘打工’的人”。可见，村组干部早已不再仅视自己为村这一自治组织的带头人，而是中心工作下沉机制常态化后乡镇行政任务的稳定承接方，其身份认知与角色功能发生了置换。在动员大会上，S镇党委书记明确提出，无论是乡镇干部还是村“两委”班子、小组长都要将核查任务当作当前全镇的中心工作来对待，所有人都必须马上行动起来进村开展核查工作，所有人必须不折不扣、尽快完成这项任务。可见，S镇中心工作事实上已经将村组干部纳入其中，出现下沉式动员的新变化。

第二，复合化的激励约束机制。

中心工作的完成需要配备一套完善严格的考核机制与奖惩方案，如此才能保障中心任务在短期内的高效率完成。过往中心工作制依赖正式的科层制规则对动员对象进行激励与约束。其一，特别注重结果指标和客观指标，并将其视为中心工作最为重要的考核指标。其二，一票否决制。这主要针对少数重中之重的中心工作，这些中心工作一旦出现重大问题，其主要负责领导还会面临一票否决的惩罚，如区域内的群体性事件、环境污染事件等。这种考评机制主要还是运用行政力量对体制内正式的党政人员进行约束。也就是说，乡镇党委将主要通过一系列正式性的奖励约束机制调动乡镇干部的积极性，如职业晋升、领导印象、物质奖励等，来保障中心任务的顺利完成。

在中心工作下沉机制中，乡镇领导综合使用刚性政治考核和柔性情感激励的手段，具体体现在两个方面。一方面，在动员大会上，S镇党委书记讲述了此次社保核查的背景和紧迫性，他反复强调养老保险进村核查是当前全省、市、县各级政府最直接的任务，因此乡镇各部门、各村（社区）必须将其上升为一项紧迫的政治任务不折不扣地完成。哪个村完不成任务，哪个负责人就要向县委作情况说明。显然，S镇党委书记的言下之意就是，谁完不成此次发包的中心任务，谁的年底评优、职业晋升甚至一些物质奖励都会因此受到严重影响。这是基层乡镇政府在中心工作中激励干部时所用到的典型的刚性政治考核手段。这种刚性的政治考核手段不仅适用于乡镇政府干部，村组干部也是正式考核的对象。S镇每年都会对村组干部进行考核，其打分结果则作为发放工资的重要参考依据。具体来说，S镇根据各个村组干部的表现对其进行排名，并按照排名结果对排名靠前的（一般是前三名）发放金钱奖励，对排名靠后的（一般是后两名）进行罚款。因此，刚性的政治考核对乡镇干部和村组干部都具有一定的约束力。

另一方面，中心工作下沉也展现出柔性情感激励和约束的一面。在动员大会上，S镇党委书记说养老保险关乎群众的切身利益，是我们S镇老百姓的“养老钱”。他“拜托”进村核查的所有乡镇干部和村组干部要本着对家乡父老乡亲后半生负责的态度去不折不扣地完成核查任务。其实，不仅仅S镇党委书记这样情真意切，包村的乡镇干部也同样展现出柔性动员的一面。在进村开展社保核查时，包村干部并非像科层组织上级对下级那样对村组干部分配布置任务，而是呈现出更为“谦卑”“低姿态”的一面，希望村组干部“帮帮自己的忙”,快点完成任务。除了这种正向的柔性激励外，柔性考核机制还体现在“做检讨”上。在动员大会上，S镇党委书记说道，“谁拖了后腿，谁就要检讨”。这得到了一位副镇长的证实，“如果排名靠后，不仅我们会做检讨，书记也会在全县甚至全市大会上做检讨，2019年因为扶贫工作排名靠后，书记就去市里在全市干部面前发言做检讨”。在乡村熟人社会中，当众“做检讨”可谓是一件“丢面子”的大事，是比扣款更严重的惩罚。S镇政府希望通过复合化的激励约束机制推动乡镇干部和村组干部尽快完成社保核查的中心任务。

四、中心工作下沉的制度逻辑分析

作为科层体制末端的基层政府，直接与广大乡村社会产生联系，成为国家权力与社会力量进行互动的关键环节和重要领域。可以说，基层政府组织运转的效果很大程度上决定了基层治理绩效。S镇通过对中心工作制的改造，形成了中心工作下沉机制的新发展和新变化，展现了新时代以来基层政府面对组织任务与组织资源张力情况下的主动调适与机制创新。乡镇政府希冀通过动员和整合乡村资源来完成国家意志渗透与权力发展的任务，进一步提升基层治理绩效，推动基层治理转型。中心工作下沉既区别于村级组织的行政化，也不同于以往基层政府的策略性行为。

第一，中心工作下沉不同于村级组织的行政化，二者既有区别也有联系。

中心工作下沉与村级组织的行政化呈现出很多的不同点。一是原因不同。中心工作下沉的产生，是新时代国家政权建设背景下乡镇政府治理机制的主动创新与回应，是国家、乡镇政府与村级组织互动合作的结果。而村级组织的行政化，则是国家权力对村级组织的行政控制而导致后者逐渐丧失独立性和自治性，村庄治理规则逐步正式化,村级治理行政化作为乡镇政府制度环境下的一种策略选择而出现。二是表现不同。中心工作下沉侧重的是乡镇政府从科层动员向社会动员的转变，村级组织仍具有相当的自主性与灵活性。而村级组织行政化主要表现为乡镇政府对村级组织的人事安排、财务监控和任务指标三个方面，村级组织逐渐发展成为乡镇政府的完全下级组织，丧失自主空间。三是机制不同。在中心工作下沉中，其权力配置、组织结构、动员机制和考核机制都具有丰富的内涵，驱动着中心工作下沉。村级组织行政化，则主要依托于治理主体和治理规则的行政化，即“行政消解自治”机制。当然二者还呈现出一定的相似性与重叠状态。比如，无论是中心工作下沉还是村级组织行政化，二者都包含乡镇政府对乡村社会的动员与整合，同时也都是国家权力对乡村社会的渗透，这是二者的相似之处。此外需要警惕的是，基层政府围绕中心工作频繁进行的“任务性行政介入”,亦会导致村级组织的行政化。

第二，中心工作下沉的核心是动员的纵向渗透，这也区别于以往研究的基层政府的策略性行为。

对于基层政府层层加码的策略性行为，研究已甚多。这些研究普遍认为策略性行为指的是基层政府组织追求的目标具有短期性，权力运作的原则表现为具体化、权宜性甚至随意性的策略和方法，它既可以是对公共事务合理合法的灵活处理，也可以是随意而无原则的应对策略，其原因则在于体制压力下的目标设置和激励强度与基层政府治理资源和能力的矛盾，导致基层政府发展出了一系列权宜的、随意的策略主义行为逻辑,包括选择性执行、形式主义地“讲政治”、“不出事逻辑”等。可见，已有研究将基层政府的策略性行为与体制压力下的目标设置和激励强度相勾连，认为基层政府的策略性行为产生的根本原因在于上下级政府“委托—代理”关系下的互动博弈与讨价还价。然而，进入新时代以来，伴随着国家新一轮政权建设的开展，特别是脱贫攻坚以来密集的资源、项目和服务进村，监督力量开始密集下乡，自上而下的执行力日益提升，自下而上的讨价还价空间日趋逼仄，基层政府的策略性行为被大幅度抑制。如何完整有效地在自身资源有限的条件下执行上级政策成为基层政府面临的首要难题。本文发现，基层政府采取中心工作下沉机制，其目的在于向下充分动员和整合乡村社会资源，实现国家与社会合作以完成上级任务。中心工作下沉正是国家进村（项目、资源、服务、监督进村）这一特定历史进程下基层政府的主动调适与机制创新。

从中心工作制到中心工作下沉的新变化，有着深刻的转型逻辑。党的十八大以来，伴随着脱贫攻坚的开展，大量的国家资源、项目和服务密集向乡村地区输入，这对乡镇政府的治理机制提出了新的要求。国家资源、项目和服务的下乡，实质是国家的下乡，展现了新时代以来国家加强政权建设的意图与努力。在国家加强政权建设的背景下，一方面，乡镇政府的治理任务骤然增加，原有的组织资源和治理机制无法承担起新的治理需求，作为乡镇政府关键治理机制的中心工作制已无法满足新时代以来动态的治理变化需求。这就需要乡镇政府不能再局限于挖掘科层组织内部资源，而是应当着眼于科层组织外部动员和整合社会资源。这就需要对原先的治理机制进行主动改造与创新，以达到社会动员的目的。另一方面，作为国家项目、资源和服务下乡的直接受益者，乡村治理现代化无法脱离乡村社会主体而谈，乡村社会的积极性和参与性亟需被重新激活起来，需要完成从治理的被动接受者到主动参与者的角色转变。作为村庄社会的精英，村组干部就成为乡镇政府开展社会动员的首要考量对象。由此，我们看到在资源和服务下乡的背景下，在乡镇政府与乡村社会二重因素的共同作用下，中心工作下沉作为新时代以来基层政府回应国家政权建设要求而出现的治理机制新变化便应运而生了。因此，可以说中心工作下沉并非S镇独有的治理机制新变化，而是当前基层治理机制普遍性的发展变化。

中心工作下沉，实质上展现了发展基础性权力的国家政权建设的意图与努力。如何渗透和贯穿社会，是现代国家进行政权建设所面临的恒久关切与持续挑战。作为具有明确疆域的强制性组织，现代国家需要通过法律和行政力量贯穿统治地域，并将正式化与合理化的制度加于其国民与领土之上。现代国家通过使其组织覆盖社会各个角落发展基础性权力，避免那些未被国家触及的地区成为滋生社会不稳定的土壤。因此，基础性权力体现了现代国家通过计划、政策和行动的方式，强化国家渗入社会、调节社会关系、提取与分配资源的能力,展现了现代国家的制度化能力。乡镇政府作为国家发展基础性权力的末端触角，肩负着如何打破国家与社会隔阂的挑战。面对国家与社会的固有隔阂，新时代以来基层政府通过主动对中心工作制进行改造，将其由科层动员转化为社会动员，以整合乡村资源，穿透基层社会阻隔，进一步发展基础性权力，从而实现对乡村社会信息的准确汲取和资源的高效输送与分配，推动乡村振兴和基层治理转型。在此意义上，当前基层治理中中心工作制的新变化实际上是新时代以来国家政权建设的必然结果。

五、意外后果：基层形式主义

基层政府本是通过中心工作下沉实现快速完成上级下派的中心任务、推动国家基础性权力发展的目标，却反而导致了意外后果——一种更具隐蔽性的形式主义。中心工作下沉何以导致基层形式主义，基层形式主义的表现又有哪些呢？

治理是各个行动主体运用其行动策略互动与博弈的过程。在这一过程中，行动主体并非被动地、全然地遵从规范性规则，而是可以发挥自主性进行利益互搏，甚至对制度的形成产生作用。正如吉登斯所言，制度为行动者提供了稳定预期、结构化的社会互动，行动者在社会结构中既受制于制度，又能够产生制度。否则，我们也就无法看到层出不穷的“上有政策、下有对策”的现象与非正式行为。因此，我们有必要对作为中心工作下沉具体执行者的乡镇干部和村干部进行区别化观察和分析。本文认为，中心工作下沉过程中国家政权建设逻辑与乡镇干部行动逻辑、村组干部行动逻辑发生拉扯与抵牾，从而产生了基层形式主义。

第一，延伸化的组织结构赋予乡镇干部避责的制度空间，导致乡镇干部产生“忙而不动”式执行空转。

基层干部行为逻辑受到职业晋升规律的影响。有研究显示，基层官员的晋升面临科级天花板效应：进入科级时间早，但停留时间长，轮换岗位多，再晋升的概率低。科级天花板效应支配着基层干部行为逻辑。特别是当前在监督和问责下乡空前强盛时期，乡镇干部宁愿不做，也不愿意出错，从而带来避责问题。在中心工作下沉过程中，延伸化的组织结构恰恰赋予了乡镇干部为了避责从而将中心任务再次发包出去的制度空间，进而产生“忙而不动”式执行空转。

在社保核查过程中，乡镇干部普遍采取迟到早退的方式消极应付中心工作。他们在上午九点半左右才赶往所负责的村庄，下午四点就赶回镇上或直接回家。而在仅有的六个多小时里，吃饭和午休时间就占了三分之一。在有效的上班时间里，这些干部要么象征性地和村干部或组长一起入户核查，要么干脆直接在村党群服务中心闲坐。总之，延伸化的组织结构非但没有形成乡镇干部和村组干部分工合理、密切配合的格局，反而给予了乡镇干部避责的制度空间，使得他们可以“人到心不到”,产生“忙而不动”式执行空转。

第二，乡镇干部借下沉式动员机制，制造“甩锅”式任务与责任转移。

与在其他组织中位阶较低的成员不同，基层干部在提供公共服务的过程中拥有更大的自由裁量权。这种更大的自由裁量权虽然适应了基层社会灵活多样的治理场景和治理需求，却也加剧了政策执行过程中的偏离行为。“忙而不动”式执行空转并不能及时有效完成中心工作，乡镇干部利用下沉式动员机制，将任务和责任“甩锅”给村组干部，以实现如期完成中心工作任务的要求。

按照计划，每位包片领导负责3—4个村（社区）,并且也具体承担1个村（社区）的核查业务指导和督促工作。每位办点领导负责1个村（社区）的核查工作，按时向包片领导汇报工作进展。每个办点都配备了2名资料员，任务是将入户核查整理的统计数据汇入电子表格。也就是说，S镇共有42名政府工作人员下乡核查——几乎是S镇全部干部。然而在进村入户核查过程中，乡镇干部却利用下沉式动员机制直接将入户核查任务“甩给”村干部。而村干部则继续“甩给”村内组长。这种“甩锅”既是任务的“甩锅”,也是责任的“甩锅”。下沉式动员机制将村组干部纳入动员对象之内，成为乡镇干部转移任务、推卸责任的被动接受者。中心工作下沉却塑造了“甩锅”式任务与责任转移的局面，乡镇政府的中心工作事实上变成了村庄和村组干部的中心工作。

第三，非均衡的权力配置导致针对村组干部的复合化激励约束机制失效，形成“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。

中心工作下沉希望通过复合化的激励约束机制实现对村组干部行为的激励与约束。然而非均衡的权力配置产生了村组干部“权力—责任”和“任务—资源”的错配，使得这种激励约束机制面临失败的风险，从而导致“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。

S镇每个村（社区）需要核查的对象平均就有一两千人，每个组长分到的人数平均就有数百人。“权力—责任”和“任务—资源”的错配使得村组干部在中心工作下沉过程中，必然出现“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。一方面，村组干部特别是组长需要完成的工作量是非常庞大繁重的。组内村民人数众多，会出现村民在外地因而联系不到的情况，或者有的村民对自己的社保信息并不十分清楚，这加剧了组长的工作量。另一方面，复杂的表格加重了文化程度较低的组长的填表难度，于是会出现大量填写不规范甚至错误的情况。S镇每天下午六点会对各村的进展进行排名通报。为了防止自己负责的村排名靠后，包村领导一再催促组长和资料员赶快完成。在行政压力和繁杂的数据压力下，村组干部为了完成工作任务，只得对那些缺失或错误的信息进行最终的人为“修订”。对于村组干部进行数据“修订”的情况，身为包村领导的乡镇干部也“睁一只眼闭一只眼”,因为他们的目标只在于完成任务，表格“填了就行”,至于信息的真实性和完整性则不是他们的事，而且上级也很难查清。经过周五下午和周六、周日的集中奋斗，进村核查的中心工作终于在规定的时间内完成。

一般而言，乡镇政府主要以三种机制保证村庄完成布置的工作任务：“党组织的领导、控制考核和工资发放、传统观念的政治认可（即村庄往往默认是乡镇政府的下级行政单位）”。但是无论是党组织领导还是传统观念的政治认可，更多的是一种思想上的约束力，“大不了不干事了，你能拿他们（村干部）怎么着？”另一方面，尽管乡镇政府控制了村“两委”干部的考评和工资发放，事实上执行起来各村干部收入差别不大，“排名靠前的3个村（社区）会按照（考核表）100分发放工资，剩下的11个村（社区）会按照打分的情况发工资”。与之形成对比的是，当地做零工每天都有200—300元的收入，而村干部和小组长此次养老保险核查的补贴只有每人50元，导致S镇中心工作下沉中的考评机制如同虚设。“权力—责任”和“任务—资源”的错配使得复合化的激励约束机制面临失败风险，村组干部既没有动力也没有能力去完成中心任务，应付就可能成为主动行为，从而造成“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。

总之，我们看到国家本意通过中心工作下沉实现基础性权力的发展，却产生形式主义的意外后果，出现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式任务与责任转移、“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。形式主义的发生，一方面是因为延伸化的组织结构赋予乡镇干部避责的制度空间，导致乡镇干部产生“忙而不动”式执行空转。同时他们又利用下沉式动员机制制造“甩锅”式任务与责任转移。另一方面，非均衡的权力配置导致作为实际承包方的村组干部出现“权力—责任”和“任务—资源”的错配，致使复合化的激励约束机制面临失败风险，从而产生村庄干部“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。可见，国家希望通过中心工作下沉穿透社会，汲取完整而真实的基层社会信息，从而促进基础性权力的发展与渗透，却遭遇乡镇干部行动逻辑和村组干部行动逻辑的双重阻隔，导致基层形式主义的产生。

六、总结与讨论

本文以中部地区一个镇为案例，揭示了当前由于中心工作下沉导致的基层治理结构的重组及其治理后果，这一新现象具有深刻的理论意义。

第一，中心工作下沉是新时代以来国家政权建设的产物。

进入新时代以来，国家开启新一轮政权建设进程，国家资源、任务与监督密集向基层社会强力输送。为了完成国家任务，基层政府对中心工作制的机制与要素进行改造与扩张，将其引入乡村社会的范畴，出现了中心工作下沉的新变化。与中心工作制相比，中心工作下沉中的权力配置、组织结构、动员机制与考评机制等都发生了相当的变化，其结果是从政府内部的科层动员机制发展成为科层动员与社会动员的复合机制。基层政府中心工作下沉的新变化，展现了新时代以来基层政府特别是乡镇政府面对组织任务与组织资源张力情况下的主动调适与机制创新。基层政府希冀通过动员和整合乡村资源来回应国家政权建设的历史进程，完成国家意志任务。因此，中心工作下沉既区别于村级组织的行政化，也不同于基层政府策略性行为。然而，中心工作下沉却也导致了基层形式主义的意外后果，呈现“忙而不动”式执行空转、“甩锅”式任务与责任转移、“重完成轻质量”式信息汲取扭曲。

第二，本研究是对已有研究的补充与深化。

已有研究往往将中心工作制界定为基层政府对于治理任务与治理资源紧张状态的应对机制，认为中心工作制属于科层动员机制，只在科层组织内部讨论中心工作制的生成机制、执行过程与实践效果，忽视了中心工作制向科层外部的延伸，没有关注科层制与基层乡村社会的互动过程及二者之间的相互作用关系。本文从两个方面对已有研究进行了拓展：一方面基层政府中心工作下沉的新变化，并非是压力导向下的消极应付，而是基层政府回应国家政权建设的主动调适与机制创新，展现了当前基层政府意图借助和激活社会力量完成国家任务的新趋势。另一方面，本文还关注到中心工作突破科层边界，出现由科层动员向社会动员的新变化，展现了国家与乡村社会的丰富互动过程及后者对前者的形塑与影响。当然，基层治理结构重组后，横向上党的基层组织、政府、社会力量之间的关系发生了什么变化，党的基层组织如何整合分散的各个主体，这是接下来要研究的重要议题。

文章来源

原载于：《理论与改革》2023年第5期，第108-121+172页。

作者简介：王清，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授、博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员；刘海超，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。